特别国债在资金用途、发行期限、发行方式和发行利率上与普通国债存在“特别”之处。随着超长期特别国债的常态化发行，特别国债的规模将不断扩容。
本刊特约 郑葵方/文
特别国债是指政府在特定时期，为了特定的目的而发行的债券。特别国债相对普通国债的“特别”，主要表现在以下方面。
资金用途
最早的特别国债发行是在1998年8月，财政部向国有四大行发行了30年期2700亿元特别国债，所筹集资金全部用于补充国有独资商业银行资本金。这有助于防范系统性金融风险、促进中国银行业改革、提升国际认可度。
第二次发行在2007年，财政部发行了1.55万亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为中国投资有限责任公司（下称“中投公司”）的资本金，以改革我国的外汇储备管理体制，通过中投公司作为主权投资基金进行海外投资，来增强中国外汇的收益。
第三次发行在2022年12月，是对上述2007年12月发行的15年期7500亿元特别国债到期续发。
第四次是2024年《政府工作报告》提出，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。超长期特别国债重点支持“两重”建设，具体有8个方面、17个领域，包括：科技研发，绿色智能数字基础设施，农村转移人口市民化配套的就业、教育、医疗、住房、养老等公共保障体系，高标准农田建设，城市地下隐患管线维修、更新和升级改造，绿色产业体系，能源原材料重点领域，重点行业设备更新和技术改造等。
2024年7月30日，政治局会议指出，用好超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设，更大力度推动大规模设备更新和大宗耐用消费品以旧换新。由此，超长期国债的资金用途从原先的“两重”领域拓展到“两新”领域。
总体上，特别国债的筹集资金都有专门的特殊用途，主要为服务国家的大型战略性领域，具有全局和长远的考量。特别国债是专款专用，只能用于实施特殊的政策，不允许随意调配。从本质上讲，特别国债不是针对政府预算赤字的融资，而是为了实施某种特殊的国家政策而发行的国债，因此不计入财政赤字。
值得注意的是，2023年第四季度增发1万亿元国债，比照特别国债管理，集中力量支持灾后恢复重建、弥补防灾减灾救灾短板。但这并不属于特别国债，不仅债券名称上无“特别国债”字样，而且计入财政赤字，由此当年财政赤字率升至3.8%。
发行期限
根据Wind数据统计，我国特别国债2000年以来截至2024年8月末累计发行了29期3.98万亿元。其中，30年期发行了7期，数量占比最多，为24.0%；其次是10年期，发行了6期，占比20.7%；第三是15年期，发行了5期，占比17.2%。但从规模占比来看，10年期的发行规模最大，累计为11964亿元，规模占比为30.0%；其次是15年期，发行规模累计9539亿元，规模占比23.9%；第三是3年期，发行了7500亿元，规模占比18.8%。总体上，特别国债的发行期限在10年期以上的数量占比为82.8%，规模占比为68.7%。
而普通国债1年（含）以内的发行了873期，数量占比最多，为38.5%，累计发行23.45万亿元，规模占比31.3%；其次是5年和3年期，分别发行了344期和342期，数量占比分别为15.2%、15.1%，分别发行了10.62万亿元、11.41万亿元，规模占比分别为14.2%、15.2%。总体上，普通国债发行期限在10年期以上的数量占比为16.8%，规模占比为19.6%，大大低于特别国债10年期以上期限的数量和规模占比。
2024年发行的超长期特别国债的期限分别为20年、30年、50年。并且，政府工作报告明确，从今年开始将连续几年发行超长期特别国债。预计未来特别国债的发行期限将在此前的基础上进一步延长。
发行方式
早期，特别国债的发行一般以定向发行为主，即财政部向某家银行定向发行，央行再从该银行（公开市场一级交易商）手中买回。定向发行的国债不会上市流通，对市场债券供给和流动性没有影响。如，1998年8月，财政部向国有四大行发行30年期2700亿元特别国债，充作国有四大行资本金，农行、工行、建行、中行分别持有933亿元、850亿元、492亿元、425亿元特别国债，为不可转让债券，均持有到期吃票息。
2007年，财政部第二次发行特别国债，通过当时尚未上市的农业银行定向认购了第1、7期特别国债，规模分别为6000亿元、7500亿元，其余6只特别国债则通过市场化的方式融资，融资规模合计2002亿元。由此，特别国债拉开了市场化发行的序幕。特别国债的市场化发行，增加了债市可流通国债的供给，且短期内从市场回收了流动性上收至国库，对市场影响较为直接。
2024年，特别国债发行全面转向市场化发行。首次发行时间为5月17日，将于11月中旬发行完毕，拉长时间历时半年发行1万亿元超长期特别国债，受到了市场投资者的热捧。
另一方面，特别国债的到期续发多沿用原来的发行方式。如财政部2007年面向农行定向发行的15年期7500亿元特别国债到期了，2022年12月到期续发，仍沿用定向发行的方式。2017年8月29日，原来2007年8月29日定向发行的6000亿元特别国债到期了，财政部亦采取定向滚续发行。其中，有4000亿元在今年8月29日到期，仍沿用此前的定向发行方式。而2007年市场化发行的2002亿元特别国债，在2017年有964亿元到期，则采用市场化发行方式滚续。
发行利率
我们统计2000年以来特别国债的发行利率，发现有76%的特别国债发行利率均低于当日二级市场同期限利率水平，全样本平均低1.9BP。由于特别国债期限普遍较长，发行利率低，有助于降低政府融资成本，有力支持国家长远经济发展和战略实施。
展望未来，随着超长期特别国债的常态化发行，特别国债的规模将不断扩容，募集资金用途范围将不断拓宽，发行期限将以超长期为主，发行方式以市场化发行为主，发行利率或延续多低于当日二级市场利率水平的趋势。
（作者为中国建设银行金融市场部高级经理，本文仅代表作者个人观点，与所在机构无关。）
本文刊于09月28日出版的《证券市场周刊》
